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PPP新機制下，如何破解民營企業(yè)入場難題？
文/ 林志東、費丹旦
2024年12月24日，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規(guī)范實施工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕1013號）（以下簡稱“1013號文”），強調(diào)合理使用特許經(jīng)營模式，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。
此前發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）（以下簡稱“115號文”）中已明確，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；涉及國家安全、公共屬性強的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
但從實踐來看，特許經(jīng)營項目中民營企業(yè)參與度不高的問題仍未得到有效改善。
特許經(jīng)營項目中如果無民營企業(yè)參與該如何處理？可以采取哪些措施鼓勵民營企業(yè)參與？本文將針對這兩個問題進行探討。
一、無民營企業(yè)參與的情況
社會公眾普遍對“民營企業(yè)”的認知是“非公有制企業(yè)”，即除國有獨資、國有控股外，其他類型的企業(yè)只要沒有國有資本，均屬民營企業(yè)。
根據(jù)國家發(fā)改委關(guān)于PPP新機制的問答回復意見以及《中華人民共和國外商投資法》，外商投資企業(yè)在符合外商投資管理有關(guān)要求（如《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022 年版）》等）的前提下，可參照民營企業(yè)適用清單內(nèi)容。
“115號文”中明確優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，并制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單》（以下簡稱《清單》），將項目分為三類：
第一類是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目；
第二類是關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目；
第三類則是涉及國家安全、公共屬性強的項目。
其中前兩類必須有民營企業(yè)參與，第三類項目因為涉及國家安全等因素，則是鼓勵民營企業(yè)參與，并沒有強制性的要求。
在特許經(jīng)營項目采購環(huán)節(jié)中，有的時候會出現(xiàn)無民營企業(yè)參與的情況，
根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》以及《中華人民共和國招標投標法實施條例》關(guān)于重新招標的規(guī)定，除了“投標人少于三個的，招標人應(yīng)當依照本法重新招標”
“1013號文”提出“對因通過資格預審的申請人少于3人等招標失敗的，重新組織招標時應(yīng)重新審查項目基本條件、評標標準，確保不存在不利于民營企業(yè)參與的招標條件，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與”。
因此在無民營企業(yè)參與而導致流標的的情況下，要重新組織招標。
要及時對招標文件進行審查、修改或更正，加強民營企業(yè)參與的吸引力，并讓招標內(nèi)容能讓更多的民營企業(yè)知曉。例如可以通過調(diào)整招標條件，讓招標的要求更加合理、更具包容性；增加鼓勵民營企業(yè)參與的措施，如提供一定的優(yōu)惠政策或者特殊待遇；加強宣傳推廣工作，將招標項目的優(yōu)勢、潛力以及對民營企業(yè)的積極意義廣泛傳播出去；提供政策支持，讓民營企業(yè)感受到參與項目的政策利好等。通過這些措施，可以有效吸引民營企業(yè)參與，既符合項目本身發(fā)展的需求，也有助于營造更加公平、多元、積極的市場競爭環(huán)境，從而保障特許經(jīng)營項目的順利推進并實現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟和社會價值。
如果在采取上述各種措施后，仍無民營企業(yè)參與，那么則需要考慮該項目是否必須要有民營企業(yè)參與。
已經(jīng)清晰列入《清單》前兩類的項目是必須要有民營企業(yè)參與的，在采取各種措施后仍無民營企業(yè)參與，則需要重新考量該項目是否要繼續(xù)采用特許經(jīng)營模式實施。
如果是不屬于《清單》前兩類的項目，在采取上述各種措施后仍多次流標且無民營企業(yè)參與的情況下，可以選擇非民營企業(yè)參與。
二、鼓勵民營企業(yè)參與的措施
1
增加招標環(huán)節(jié)增加民營企業(yè)競爭力度
（1）直接明確民營企業(yè)在特許經(jīng)營項目中股權(quán)比例要求
明確在招標文件中直接設(shè)定民營企業(yè)的持股比例要求，這為民營企業(yè)在特許經(jīng)營項目中預留了特定的參與空間，使其能夠依據(jù)自身實力與規(guī)劃，精準定位在項目中的角色與權(quán)益占比，從源頭上保障了民營企業(yè)的參與機會，有助于構(gòu)建更為多元化的項目投資與運營格局。
（2）在評標過程中給予適當?shù)募臃?/strong>
2024年4月8日國家發(fā)展改革委投資司在PPP新機制政策解讀會議提出可以對民營企業(yè)參與給予適當加分。
這一加分政策在項目評審過程中為民營企業(yè)增加了競爭優(yōu)勢，是對民營企業(yè)積極參與特許經(jīng)營項目的一種有效激勵。它充分認可了民營企業(yè)在創(chuàng)新能力、運營效率等方面可能具備的獨特優(yōu)勢，鼓勵更多民營企業(yè)勇于投身到特許經(jīng)營項目的競爭中來，促進整個特許經(jīng)營市場的良性競爭與活力提升。
具體舉措包括但不限于加大民營企業(yè)某一項評分的權(quán)重，例如創(chuàng)新能力評分，民營企業(yè)每具備一例創(chuàng)新能力證明材料得2分，而非民營企業(yè)每具備一例創(chuàng)新能力證明材料得1分；對于獨立投標的民營企業(yè)，可以給予一定的加分；對于聯(lián)合體投標，民營企業(yè)屬于牽頭單位或者股權(quán)比例達到一定的比例（例如不低于35%），也可以給予加分。
（3）免除民營企業(yè)投標擔保
根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第26條的規(guī)定，該條規(guī)定只規(guī)定了投標保證金的上限，但并沒有規(guī)定投標保證金的下限，《中華人民共和國招標投標法》中只規(guī)定中標人可以要求投標人提供投標擔保，因此這個投標擔保并不是強制性的。
在政策及法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，免除民營企業(yè)投標擔保，可以有效降低民營企業(yè)參與項目投標的門檻與成本，使其能夠?qū)⒏噘Y源投入到項目方案策劃、技術(shù)創(chuàng)新等核心環(huán)節(jié)，提高投標競爭力。同時也體現(xiàn)了對民營企業(yè)的信任與扶持，有利于激發(fā)民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目的積極性與主動性。
（4）設(shè)置優(yōu)先選擇民營企業(yè)條件
民營企業(yè)如果能夠進入中標候選人名單，則意味著該民營企業(yè)符合項目所需的條件和要求，因此可以在中標候選人名單中設(shè)置一個分數(shù)段，這個分數(shù)段的上限為排名第一的分數(shù)，以排名第一的分數(shù)為基礎(chǔ)，按照項目實際要求進行一定數(shù)值的下浮，進而形成一個選擇區(qū)間，在這個選擇區(qū)間內(nèi)，雖然有排名先后，但也證明這個選擇區(qū)間內(nèi)的企業(yè)具備同一層次的行業(yè)水平，那么民營企業(yè)在這個選擇區(qū)間內(nèi)，就可以具有優(yōu)先參與權(quán)利。
例如，投標文件綜合評分，中標候選人名單分值區(qū)間是90分至70分，那么可以設(shè)定下浮5分，設(shè)定一個85分至90分的選擇區(qū)間，如果民營企業(yè)綜合評分為87分，那么在選擇特許經(jīng)營者時，該民營企業(yè)則具有優(yōu)先權(quán)。這樣的設(shè)定能夠更全面地考量民營企業(yè)的綜合實力，在遵循《指導意見》的同時，也給予民營企業(yè)更多公平參與項目的機會，有助于進一步激發(fā)民營企業(yè)的活力和競爭力，促進各類項目的多元發(fā)展。
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增加民營企業(yè)實施過程的保障措施
（1）延長特許經(jīng)營期限
可將最長期限延長至40年，為民營企業(yè)參與提供了更廣闊的時間維度。
民營企業(yè)可通過直接投資、獨資、控股或參股等多種靈活方式參與特許經(jīng)營項目，在較長的時間跨度內(nèi)進行項目規(guī)劃、資源整合與運營管理，有利于其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)長期穩(wěn)定的投資回報，并在項目全生命周期中持續(xù)貢獻力量，推動特許經(jīng)營項目的可持續(xù)發(fā)展。
（2）加強民營企業(yè)的融資保障
在不增加政府財政支出責任和政府信用背書的前提下，同時嚴防新增地方政府隱性債務(wù)的風險，探索并實施一系列創(chuàng)新性的政策措施，以鼓勵和支持民營企業(yè)積極參與特許經(jīng)營項目。
例如可以通過設(shè)計鼓勵性條款，構(gòu)建一個更加公平、透明、高效的融資環(huán)境。
具體而言，政府可以主動協(xié)調(diào)并引導符合條件的金融機構(gòu)，如商業(yè)銀行、政策性銀行、投資銀行以及各類投資基金等，與有意參與特許經(jīng)營競爭的民營企業(yè)進行深入對接。這種合作模式不僅要求金融機構(gòu)對民營企業(yè)開放更多的融資渠道，還應(yīng)確保在融資條件、利率水平、貸款期限等方面給予民營企業(yè)與國有企業(yè)同等的待遇，從而消除所有制歧視，促進公平競爭。
政府在這一過程中，可以發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，通過組織融資對接會、提供融資咨詢服務(wù)、建立信息共享平臺等方式，幫助民營企業(yè)更好地理解特許經(jīng)營項目的融資需求、融資政策和融資工具，提升其融資策劃和執(zhí)行能力。為民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目提供一定程度的信用增級，進一步降低其融資成本，增強其融資信心。
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鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目的案例
在“全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺”中公示的特許經(jīng)營項目中，選取具有具體鼓勵民營企業(yè)參與相關(guān)措施的案例，以供大家參考。
